NOTE SUL RAPPORTO SULLE PERFORMANCE NELLE AMMINISTRAZIONI CENTRALI

La nuova disciplina della attività di controllo delle prestazioni e del lavoro nella P.A. approvata con la Legge n. 15/2009 (c.d. Legge ”Brunetta”) così come tradotta – nei profili metodologici ed applicativi – nel relativo D.Lgs. di attuazione n. 150/2009, costituisce l’ultima tappa di un percorso di innovazione della organizzazione e del funzionamento della P.A., volto ad innalzarne i livelli di efficienza ed efficacia, ma anche alla realizzazione di una migliore e più oculata allocazione delle risorse pubbliche.
In un’ottica sistematica, le citate innovazioni si raccordano con un processo iniziato in verità da diversi anni, e volto alla innovazione degli strumenti metodologici e degli stessi moduli procedurali, ivi compresi quelli contabili, che interessano le procedure gestionali delle pubbliche Amministrazioni, al fine di enfatizzarne gli aspetti economici ed i risultati; in primis, attraverso la ricerca di punti di contatto tra moduli di controllo e nuova disciplina della programmazione finanziaria e di bilancio.
In tal senso, per i profili finanziari, il capo III della Legge 196/2009 reca infatti la nuova disciplina della materia del rendiconto generale dello Stato, che costituisce il documento di sintesi dei risultati della gestione. Nel nuovo modello di bilancio dello Stato, infatti, trova realizzazione la rinnovata disciplina del ciclo di programmazione economico-finanziaria, che è improntata ai principi della trasparente gestione e controllabilità della spesa pubblica, in ciò, enfatizzandosi proprio il ruolo che ivi rivestono le procedure contabili per la evidenziazione e il monitoraggio dei risultati amministrativi, in termini di ”prodotto” e non di spesa.
Nella sua nuova configurazione, il rendiconto generale dello Stato non assume più solo sic et simpliciter la funzione di certificare e dimostrare i flussi finanziari realizzati nell’esercizio, qualificandosi piuttosto come strumento fondamentale teso ad assicurare la conoscenza e la valutazione dei risultati della gestione, sia da parte del Parlamento che dei cittadini, in un’ottica di accresciuta accountability dell’operato dei pubblici poteri.
E’ innegabile però che tale esigenza si inserisce nel più complessivo disegno di razionalizzazione delle procedure contabili, che mosse i primi passi già nel corso della XIII legislatura con la Legge n. 94/1997 (c.d. riforma “Ciampi”).
Da ultimo, con la Legge n. 196/2009 si intende quindi accrescere ulteriormente la capacità del Parlamento di verificare i risultati della gestione del bilancio dello Stato.
La prima rilevante novità, tuttavia, è nel fatto che il nuovo rendiconto deve essere corredato da apposita nota preliminare generale, che espone i ”risultati” dell’intero bilancio, intendendosi per tali non le mere risultanze finanziarie ma anche la quantità e la qualità economica delle azioni effettuate, in relazione agli obiettivi programmati, illustrandone, a tal fine, le evidenze attraverso specifici indicatori.
In altri termini, gli indicatori di performance/risultato devono a rigore essere sempre coerenti con il mandato istituzionale dell’ente, in riferimento alle modalità specifiche con cui ogni ente pubblico traduce la propria missione in termini di policy, attraverso le attività programmate.
Il nuovo modello di bilancio di previsione che emerge dalla Legge n. 196/2009 sembra quindi adeguarsi a tale visione, intendendo fornire un rappresentazione, la più fedele possibile, delle politiche pubbliche perseguite, agevolando il monitoraggio e la valutazione dei risultati, anziché un mero quadro delle risorse allocate .
I commi 2 e 3 dell’articolo 35 della nuova Legge di contabilità, vedono, poi, espressamente stabilito che la nota integrativa debba altresì fornire un quadro analitico delle risultanze di gestione, i cui contenuti erano invece solo in parte già individuabili in precedenza, grazie alle circolari emanate negli ultimi anni per la costruzione di rendiconto e diramate dalla Ragioneria generale dello Stato, in linea anche con quanto previsto da altre norme in tema di ”qualità della spesa pubblica” .
Per contro, le nuove disposizioni prevedono che il documento consuntivo sia corredato da una nota integrativa unica per l’entrata (comma 3) e, invece, da una nota integrativa per ciascun Ministero in relazione alla spesa, elaborata per missioni e programmi (comma 2) e suddivisa a sua volta. Nel nuovo modello di rendiconto, le note preliminari al bilancio di previsione e quelle di consuntivo costituiscono dunque il presupposto di fatto indispensabile per la verifica degli obiettivi realizzati con le risorse a disposizione, nell’ambito dei programmi di spesa assegnati di volta in volta a ciascuna Amministrazione.
Nel rapporto sui risultati, inoltre, le Amministrazioni sono chiamate annualmente ad illustrare, anche con riferimento all’evolversi del contesto socio-economico e alle priorità politiche, lo stato di attuazione degli obiettivi riferiti a ciascun programma, i risultati conseguiti e le risorse utilizzate per realizzarli nella loro finalizzazione completa. In questa sede è necessario, altresì, motivare gli eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi stabiliti nella nota integrativa al bilancio di previsione.
Il sistema di indicatori costituirà pertanto, d’ora innanzi, non solo parte integrante e insostituibile del Rendiconto generale dello Stato, ma un componente centrale dello stesso, consentendo di evidenziare, attraverso un continuo confronto tra previsione e consuntivo, l’effettivo conseguimento degli obiettivi definiti in fase di formazione del bilancio.

2. Il rapporto sulle performance e la governance delle risorse umane dei Ministeri

Nel nuovo assetto del bilancio dello Stato, la maggiore enfasi posta nella rappresentazione delle politiche pubbliche che si intendono realizzare, e la prevista integrazione dei dati contabili con un sistema informativo affidabile, fondato su indicatori semplici, misurabili e riferibili ai programmi, in grado di rilevare quantitativamente i risultati effettivi che ciascun centro di responsabilità si è impegnato a conseguire, è senza dubbio un notevole avanzamento rispetto al fine di rendere il decisore politico più consapevole degli effetti d’impatto delle proprie scelte.
La misurazione dei risultati che si svolge nel contesto delle note integrative al rendiconto, che è il complemento indispensabile a chiarire il quadro informativo è, tuttavia, un processo di non semplice finalizzazione, che richiede un notevole impegno da parte di tutti i soggetti istituzionalmente coinvolti, sia sul piano politico che su quello amministrativo.
In particolare, va osservato che il confronto sistematico tra le risorse stanziate ed i risultati prodotti dal loro utilizzo effettivo, richiederà anzitutto l’esplicitazione di obiettivi chiari e misurabili, realmente rappresentativi della missione organizzativa delle Amministrazioni, e altresì di una serie di indicatori economico-quantitativi che consentano una piena comprensione circa l’efficacia e l’efficienza dell’intervento pubblico realizzato.
Da questo punto di vista, anche alcune analisi recentemente condotte sull’argomento hanno evidenziato che le note preliminari finora allegate ai bilanci fornivano, il più delle volte, una rappresentazione quantitativa dei dati, peraltro non sempre soddisfacente, con scarsa rispondenza tra gli obiettivi perseguiti e le informazioni fornite per verificarne il grado di realizzazione .
Pertanto, ai fini del successo di tali profili della riforma di contabilità, occorreranno significativi miglioramenti in relazione alla tipologia di indicatori scelti dalle Amministrazioni per misurare la propria performance, non disgiunti da strumenti in grado di fornire informazioni su risultati delle risorse impiegate, entrambe da indicare nella nota integrativa.
Oltretutto, su questo sostrato di procedure informative e finanziarie, si innestano gli effetti d’impatto che si intravedono sulla attività amministrativa per effetto della riforma ”Brunetta”del pubblico impiego, rispetto alla quale, preliminarmente a qualsiasi approfondimento, occorre dunque soffermarsi.
E’ innegabile che in molti casi v’é scarsa chiarezza nell’obiettivo da misurare da parte dell’operatore pubblico, non presentandosi affatto agevole la selezione dell’indicatore più appropriato a monitorare il grado di realizzazione di piani, progetti e azioni relativi all’intervento pubblico da realizzare, soprattutto per le Amministrazioni incaricate della produzione dei c.d. servizi pubblici ”puri” e indivisibili.
In tali settori, è chiaro che si pone infatti in maniera più evidente l’intimo nesso tra performance amministrativa (principio introdotto e declinato dalla riforma di cui alla legge n. 15/2009) e invece procedimento amministrativo, al fine stesso di individuare le più opportune coordinate metodologiche del prodotto e, quindi, della misurabilità della performance.
E’ d’altronde chiaro che vi sono sempre interrelazioni tra procedimento e performance che dimostrano, oltre ogni ragionevole dubbio, come in ogni procedimento amministrativo sia però sempre rinvenibile un nucleo di performance: e destinato a divenire d’ora innanzi parte integrante della manifestazione sensibile della funzione amministrativa.
E’ in tale prospettiva che è possibile rinvenire il senso problematico dell’innesto, sulla riforma della contabilità di cui alla legge n. 196/2009, della riforma Brunetta di cui Legge n. 15/2009 e del relativo D.Lgs. di attuazione n. 150/2009, e le criticità che ne conseguono.
In proposito, emerge però il rischio di un utilizzo improprio di indicatori per valutare le performance, ove questi siano scarsamente rappresentativi della capacità di un’organizzazione di realizzare i propri obiettivi, o fondati su parametri generici di tipo qualitativo (alto, medio, basso), binario (si, no) e/o finanziario (rapporto tra fondi spesi e fondi stanziati), come per lo più si è inteso sinora: il che appare di per sé come un ostacolo da superare verso un più esauriente – e, sopratutto, attendibile – quadro informativo sui risultati da programmare e, sopratutto, da raggiungere nella azione amministrativa.
Quindi, per non forzare il nuovo articolato quadro metodologico imposto dalle due riforme con non adeguati obiettivi binari o finanziari ad ogni costo, questi ultimi dovrebbero, in qualche modo, essere d’ora innanzi limitati al solo settore strettamente necessario (per esempio, ai programmi consistenti in una mera attività di trasferimento di risorse finanziarie), con graduale evoluzione verso, invece, indicatori più coerenti con le aspettative sulle immediate conseguenze della spesa (output) o con gli effetti ultimi che si vorrebbero produrre sull’economia e la società (outcome), per tutti gli altri settori.
Per quanto chiara, almeno in linea di principio, rimane tuttavia in ogni caso irrisolta la questione cruciale, per quanto prettamente ecnica, del ”come” misurare il prodotto dell’attività amministrativa nel nuovo sistema di valutazione delle performance.
Innanzitutto, occorre considerare che se, in un primo stadio di applicazione del nuovo sistema di valutazione delle performance, informazioni articolate possono apparire poco significative e non sufficientemente rilevanti ai fini della selezione dei programmi pubblici da finanziare e della ripartizione delle relative risorse finanziarie, nel medio-lungo periodo la scarsa considerazione per le informazioni sulla performance può invece risultare decisamente più rischiosa, e condurre a scelte di bilancio di gran lunga meno efficaci, se non a compromettere la stessa funzionalità della organizzazione rispetto alle finalità ad essa assegnate.
La suddetta questione, nell’ottica ”macro”, impone perciò che assieme al reporting sui programmi e le azioni amministrative alla ricerca dei risultati prodotti, non si possa più prescindere anche da un sviluppo tecicamente accorto delle procedure ”micro”, ossia da una piena e misurata governance di tutti i fattori e le risorse che sono preordinate al loro raggiungimento, a partire delle risorse umane.
In merito ai punti di contatto tra la monitorabilità dei risultati dei programmi di spesa iscritta nella riforma della contabilità con la riforma di cui alla legge 15/2009, se, per un verso, si è consapevoli che per un corretto accertamento dei risultati delle valutazioni proposte dal decreto di attuazione occorrerà attendere i primi risultati dell’applicazione, sotto il profilo strettamente organizzativo occorre chiedersi se le norme ivi previste siano però in grado di superare i problemi emersi già dall’attuazione della normativa sino a questo momento vigente in materia di controllo e valutazione, specie in tema di funzione dirigenziale nella P.A.
Nel disegno della riforma Brunetta il ruolo dirigenziale si configura chiaramente quale ”bifase”: in quanto ivi emerge sia che il dirigente sarà d’ora in poi “valutatore” ai sensi di Legge del personale posto alle sue dipendenze (come si evince dall’articolo 7, comma 2, lettera c), dall’articolo 12, comma 1, lettera d) e dal neo-introdotto comma 1, lett. e)-bis dell’articolo 17, del D.Lgs. n. 165/01), che in quello che sarà lui poi, a sua volta, a essere “valutato” (come si evince prima di tutto dall’articolo 9, comma 1, dedicato ai criteri per la valutazione della dirigenza) in relazione alla performance della unità organizzativa alle sue dipendenze.
In tal senso, il sistema di valutazione previgente alla riforma ”Brunetta”, per quante ambizioni avesse sul piano della valutazione e della premialità della funzione dirigenziale e delle risorse umane, salvo limitate best practies, era invece rimasto solo sulla carta, dal momento che la diffusa regolazione contrattuale non aveva esentato le Amministrazioni da una ampia pratica di applicazione solo apparente dello schema, complice anche la stessa dirigenza, che non ha mai saputo (o voluto) esercitare in modo efficace la sua funzione datoriale, e, dunque, sottraendosi alla responsabilità di valutazione del personale.
Con il decreto di attuazione n. 150/2009, si è invece scelto di procedere anzitutto con una forte legificazione del sistema di valutazione del personale, sottraendone la disciplina delle valutazione alla contrattazione integrativa, e spostandone la disciplina nella fonte legislativa: incaricando perciò, il dirigente, di assumersi d’ora innanzi la responsabilità di essere a pieno titolo ”valutatore”.
In tal senso, il legislatore ha perciò confermato (almeno in linea di principio) il ruolo attivo del dirigente nella valutazione del personale (all’articolo 12, D.Lgs. n. 150/09, infatti, lo inserisce però tra i soggetti della valutazione ed all’articolo 17, lettera e) bis D.Lgs. n. 165/01), prevedendo, però, nel contempo che i medesimi effettuino realmente la valutazione del personale assegnato ai propri uffici, ma nel rispetto del principio del merito, ai fini della progressione economica e tra le aree, nonché della corresponsione di indennità e premi incentivanti.
In tale contesto, emerge un primo profilo problematico che esige un coordinamento, riguardo al processo di valutazione, nella sovrapposizione dei compiti riconosciuti dalla riforma al Dirigente rispetto a quelli previsti per l’organismo indipendente di valutazione (OIV) di ciascuna Amministrazione, come indicato all’articolo 14 dello stesso D.Lgs. n. 150/2009.
In proposito, la delibera n. 4 del 16 febbraio 2010 della Commissione indipendente per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle Amministrazioni pubbliche (di seguito CiVIT), dedicata proprio alla “Definizione dei requisiti per la nomina dei componenti dell’Organismo indipendente di valutazione” (articolo 13, comma 6, lett. g) e articolo 14, D.Lgs. n. 150/09) ha precisato che spetterà d’ora innanzi all’Organismo di Valutazione (OIV) il compito di supportare l’organo politico-amministrativo nella definizione degli obiettivi strategici, favorendone il coordinamento, nell’individuazione delle responsabilità per gli obiettivi medesimi.
Nel contempo, all’OIV viene altresì riconosciuto dalla riforma il compito, attraverso il sistema di misurazione e valutazione delle performances, di promuovere l’allineamento dei comportamenti del personale alla missione dell’organizzazione. A tal fine, all’organismo di valutazione è perciò conferito il preciso compito di rendere noti (e pubblici) al personale e ai dirigenti gli obiettivi di performance e la cura della regolare comunicazione sullo stato di raggiungimento degli stessi.
In tal senso, sotto il profilo sistematico, sembrerebbe perciò emergere il rischio che a conti fatti il ruolo del dirigente nel rapporto con il personale verrà d’ora innanzi “sostituito”, almeno in una significativa parte, dal ruolo dell’organismo indipendente di valutazione (OIV).
Se questa è una prima questione critica nella fase ”alta”del procedimento di valutazione, con i problemi di coordinamento che ne conseguono, anche ”a valle” i problemi di coordinamento non mancano.
Infatti, l’articolo 9, comma 2 e l’articolo 17, lett. e)-bis (introdotto dall’articolo 39), del D.Lgs. n. 150/2009 stabiliscono che la dirigenza effettui la valutazione del personale assegnato ai propri uffici, ai fini della progressione economica e tra le aree, nonché della corresponsione di indennità e premi incentivanti: la suddetta previsione si aggiunge infatti agli artt. 14 e 19, del D.Lgs. n. 150/2009, dove il primo stabilisce però che “l’organismo indipendente di valutazione” esercita, in piena autonomia, le attività di cui all’articolo 14, comma 4, garantendo la correttezza dei processi di misurazione e valutazione, nonché dell’utilizzo dei premi di cui al Titolo III, mentre il secondo prevede che l’organismo indipendente, sulla base delle risultanze del sistema di valutazione, compili una graduatoria delle valutazioni individuali anche del personale non dirigenziale.
In proposito, viene altresì stabilito che la stessa dirigenza verrà valutata anche per la capacità di valutazione dei propri collaboratori, dimostrata tramite una significativa differenziazione dei giudizi (articolo 9, comma 1, D.Lgs. n. 150/2009) e lo stesso il personale valutato esprimerà un giudizio sulla valutazione del proprio superiore gerarchico da parte del personale, all’organismo indipendente di valutazione che riferisce alla predetta Commissione (articolo 14, comma 5, del D.Lgs. n. 150/09).
In definitiva, lo stesso Dirigente sarà monitorato dagli OIV sulla sua capacità di dirigere, nonché ”valutato” anche dallo stesso personale a lui assegnato.
In tal senso, a riprova della incerta e problematica configurazione del ruolo dirigenziale, merita peraltro menzione la rigida previsione contenuta nell’articolo 19, D.Lgs. n. 150/2009, in cui si prevede che il personale non dirigenziale verrà distribuito in differenti livelli di performance (alta – per il 25%, media per il 50% e bassa per il restante 25 %) e di una serie di limiti nella gestione degli strumenti per premiare il merito e la professionalità, che vanno dai limiti percentuali posti per l’assegnazione dei premi (artt. 21 e 22, D.Lgs. n. 150/09) alla necessità di collocamento, in sede di valutazione nella fascia di merito alta, per una serie di anni (consecutivi e non consecutivi) per l’accesso alle progressioni economiche (articolo 23, D.Lgs. n. 150/09) e per le progressioni di carriera (ex articolo 24, D.Lgs. n. 150/09).
In definitiva, é chiaro che sulle competenze e sul raccordo tra dirigenti e OIV si giocherà gran parte del successo della riforma brunetta sulla valutazione delle performance e che al momento alcuna certezza si ravvisa circa gli esiti di questo incrocio di competenze.
D’altro canto, è innegabile che nel decreto delegato di attuazione, l’individuazione degli obiettivi, che si snoda principalmente tra l’articolo 5 (obiettivi ed indicatori) e l’articolo 10 (piano della performance e relazione sulla performance), trova finalmente definitiva collocazione negli OIV, consentendo peromeno un certo ”ottimismo” circa e la possibilità di un concreto raccordo tra il piano delle performance en la programmazione della organizzazione nel suo complesso.
In fase di programmazione triennale, merita segnalazione inoltre il ruolo positivo che avrà d’ora in poi la certificazione della corrispondenza tra obiettivi e risorse, e la sottolineatura della specificità e della chiarezza degli obiettivi da conseguire, i quali dovranno essere anche misurabili e confrontabili con standard definiti a livello nazionale “ed internazionale”, (questi ultimi con una maggiore problematicità nel confronto).
Sotto il profilo procedurale, la programmazione prenderà corpo, in ogni caso, nel fondamentale “piano della performance” annuale di cui all’articolo 10, D.Lgs. n. 150/09, che sarà d’ora in poi il documento programmatico principale nella governance delle attività amministrative di ogni P.A. .
In altri termini, tale nota dovrà d’ora in poi essere completa, nella I sezione, prevista dall’articolo 35 della legge di contabilità, degli elementi e indicatori da utilizzare nella valutazione delle performance amministrative: in essa, pertanto, si dovranno trovare i necessari momenti di raccordo e punti di contatto, ex ante, con il documento di cui all’articolo 10 del D.Lgs. n. 150/09, ed, ex post, con le note integrative annesse al rendiconto, dal momento che la relazione sulle performance, riporterà le indicazioni e i parametri da adottare nella stima del grado di raggiungimento degli obiettivi per le strutture di una data Amministrazione.
La questione, per molti versi cruciale, del coordinamento tra le due procedure e strumenti, passa, pertanto, necessariamente, anche per l’approfondimento del tema della tecnica e dei sistemi da adottare nella individuazione dei più corretti parametri di valutazione della azione amministrativa e della migliore progettazione del nuovo modello di governance delle attività.
Nel complesso, è da tener presente che la trasposizione nel settore pubblico di meccanismi di misurazione e valutazione dell’efficienza della performance delle strutture organizzative propria dalle organizzazioni private – ovviamente adattate alla specificità organizzativa delle pubbliche Amministrazioni – non dovrà impedire che resti sempre ben stagliato all’orizzonte l’interesse pubblico alla cui soddisfazione devono tendere le varie strutture amministrative, da intendersi soprattutto come aspettativa dei cittadini all’attuazione dei propri diritti costituzionali.
In questo senso, l’innovazione dovrebbe perciò anche essere interpretata ed attuata nell’ambito di un sistema in cui l’economicità, intesa come efficiente allocazione delle risorse pubbliche, rappresenta pur sempre solo una delle coordinate; e dove le altre dovranno essere costituite dall’efficacia dell’azione pubblica, intesa come piena soddisfazione del cittadino, non solo in qualità di contribuente, ma soprattutto come soggetto titolare di diritti costituzionalmente protetti, e dalla legalità, intesa questa non solo come rispetto puramente formale della norma, ma soprattutto come eticità dell’agire politico e gestionale.
Per quelli delineati, si tratta, sarebbe superfluo sottolinearlo, di principi di fondamento costituzionale che non vanno considerati in modo astratto e generico, bensì come essenza imprescindibile dell’azione amministrativa quotidiana e, questo a maggior ragione, quando l’intervento protettivo pubblico assume un ruolo indispensabile di salvaguardia della tenuta ”unitaria” dell’ordinamento in un assetto ispirato al federalismo fiscale.
E’ pertanto auspicabile che le affermazioni contenute nella Legge n. 15/2009 non restino di mero principio e che si coniughino, nella concreta individuazione degli obiettivi dell’azione amministrativa, con la piena consapevolezza dei valori costituzionali sottesi alle aspettative dei cittadini.

3. Le prime indicazioni metodologiche per l’avvio del nuovo sistema di controllo delle performance

L’organismo (CiVIT) che presiede al sistema degli organi di valutazione (OIV), e che la stessa Legge n. 15/2009 pone al centro del nuovo modello di controllo delle performance nelle Amministrazioni centrali, ha provveduto, non appena insediato, alla emanazione dei primi indirizzi e manuali operativi per l’avvio della riforma di cui al D.Lgs. n. 150/2009 presso le Amministrazioni pubbliche.
La prima delibera CiVIT di notevole interesse metodologico, è stata la n. 88/2010, in cui è stato definito il processo per la definizione e misurazione degli standard di qualità dei servizi in riferimento a quanto stabilito dalla Legge n. 196/2009.
Dalla ricognizione delle cd. ”Linee Guida” contenute nella delibera, emergono anzitutto alcune utili indicazioni sui contenuti e le finalità dei sistemi di valutazione e controllo e sui principali documenti che ne dovranno rendere effettivi e pubblici i risultati.
La reportistica dei risultati ottenuti dalle Amministrazioni dovrà d’ora innanzi essere sintetizzata, a consuntivo annualmente, nella “Relazione sulla performance”, in cui le Amministrazioni pubbliche saranno tenute ad evidenziare i risultati organizzativi ed individuali raggiunti rispetto ai target attesi, già definiti ed esplicitati nel piano della performance in fase di previsione.
Nelle ”linee guida”, inoltre, si prevede che la finalità dell’avvio della nuova procedura di verifica dei risultati, sarà quella di dotare le Amministrazioni pubbliche di un sistema attraverso il quale attivare un processo di miglioramento continuo delle performance.
Al sistema di valutazione, nelle indicazioni di ”massima” riportate nella delibera, è attribuito tra l’altro il compito di assicurare, in prospettiva, il miglioramento della qualità dei servizi pubblici, attraverso una revisione periodica e, quindi, un presumibile innalzamento progressivo degli standard di qualità e l’ottimizzazione dei costi dei servizi erogati, da operare attraverso il progressivo miglioramento degli standard economici.
Il documento riporta inoltre le direttrici, anch’esse di ”massima”, utili alle Amministrazioni, nel percorso da seguire per l’individuazione degli standard di qualità essenziali alla definizione degli obiettivi di servizio su cui basare al valutazione delle performance.
Difatti, ivi sono evidenziati, in particolare, la sequenza delle fasi in cui si articola il processo di valutazione, gli aspetti metodologici e i nessi con l’impianto più in generale previsto dal dlg. n. 150/2009. Per contro, la specifica definizione delle soluzioni organizzative (ossia i processi, le procedure, i sistemi di monitoraggio e controllo necessari) è, invece, espressamente demandata alle scelte che ogni Amministrazione dovrà compiere in base al proprio contesto di riferimento.
In primo luogo, assume veste cruciale la definizione, contestuale all’avvio della procedura di definizione del nuovo sistema di valutazione da parte delle Amministrazioni, che dovrà esser fatta della mappa dei servizi da queste prodotti, con l’obiettivo di individuare l’intero panel dei servizi e attività prodotti ed erogati all’utenza.
Come si può intuire, sul piano metodologico, tale analisi è chiaramente mirata alla acquisizione di tutti i dati e le informazioni necessarie per l’attuazione poi delle successive azioni finalizzate all’elaborazione degli standard di qualità.
La seconda fase, è infatti quella della ”mappatura” delle indicazione sulle varie dimensioni della qualità dei servizi, per cui occorrerà, innanzitutto, per ciascuna Amministrazione, definire le dimensioni rilevanti per rappresentare la loro qualità ”effettiva”. La successiva azione consisterà nell’elaborazione degli indicatori per la misurazione del livello della qualità stessa dei servizi erogati.
A tale fine, viene suggerito dalla CiVIT che gli indicatori elaborati dalle Amministrazioni dovranno rappresentare, il più compiutamente possibile, le dimensioni della qualità ”effettiva” dei servizi prestati.
Indicazioni più mirate invece alla definizione dei meccanismi tecnici del controllo delle performance sono contenuti nella successiva delibera della CiVIT n. 89/2010.
Nel pensiero della Commissione, d’ora innanzi, nell’intero settore delle Amministrazioni nel settore pubblico, in attuazione dell’articolo 9 della riforma, il nuovo modello di governance troverà attuazione con il momento della pianificazione degli obiettivi (cd. ”piano della performance”) e quello relativo alla rendicontazione (cd. ”relazione sulla performance”) delle prestazioni, innestandosi tale percorso anche sulle fasi della programmazione finanziaria e di bilancio.
Il documento si concentra poi – ed è questo l’aspetto forse più innovativo – sulla esplicitazione del concetto di outcome oltre che su quello di output, ovvero, sul valore ”pubblico” del prodotto delle Amministrazioni nell’erogazione dei servizi per la collettività.
Di particolare interesse metodologico, e meritevole perciò di segnalazione, sono anche le indicazioni contenute nella seconda rubrica, laddove sono ancora evidenziate, tra l’altro, le stesse ragioni a monte dell’introduzione di un sistema di misurazione della performance e le caratteristiche minime dei sistemi che dovranno essere adottati dalle Amministrazioni a seguito di questa delibera .
Nel complesso, emerge la conferma che la progettazione del sistema di valutazione delle performance dovrà quindi considerare anche la necessità di un raccordo tra le attività degli OIV e quelle svolte dai nuclei di analisi e valutazione della spesa, a cui l’articolo 39 della nuova Legge di contabilità attribuisce il compito di effettuare il monitoraggio delle misure rivolte al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica e promuovere livelli di maggiore efficienza della spesa pubblica.
Un’altra delibera emanata dalla CiVIT, e di elevato interesse metodologico, è la n. 104/2010, avente ad oggetto la definizione dei sistemi e delle tecniche di misurazione e valutazione della performance amministrativa, da porre in essere nelle Amministrazioni entro il mese di settembre 2010. In tale documento, la CiVIT si sofferma in particolare sugli aspetti procedurali della adozione degli atti della nuova governance, segnalando che l’adozione del nuovo sistema di controllo coinvolgerà anzitutto l’organo di indirizzo politico-amministrativo dell’Amministrazione che, secondo i rispettivi ordinamenti, adotterà il relativo atto con apposito provvedimento ai sensi del citato articolo 7, comma 1, del D.Lgs. n. 150/2009.
In primo luogo, agli OIV delle singole Amministrazioni sarà attribuito infatti il compito di definire il sistema di valutazione nella sua architettura essenziale e nelle varie fasi, entro il 30 settembre 2010, redigendo un primo documento che contenga tutti gli elementi necessari a definirne i contorni e le modalità di funzionamento.
In piena coerenza con la ratio ed i principi del decreto n. 150/2009, nonché a completamento delle precedenti delibere n. 88/2010 e n. 89/2010, la delibera n. 104 reca inoltre le indicazioni metodologiche CiVIT elaborate in merito alla definizione dei principi essenziali per l’instaurazione degli schemi di controllo, e ai quali gli OIV di ciascuna Amministrazione dovranno necessariamente conformarsi nella elaborazione dei relativi atti di progettazione.
Innanzitutto, la CiVIT ribadisce che, nella strutturazione dei nuovi schemi di controllo, le Amministrazioni potranno: a) valorizzare i metodi e gli strumenti già esistenti, qualora questi rispondano alle esigenze di compiuta rappresentazione della performance; b) procedere ad una loro integrazione e adeguamento; c) procedere all’introduzione ex-novo di un nuovo Sistema, ove non presente.
Il modello prescelto dovrà pertanto, in ogni caso, presentarsi idoneo all’individuazione di elementi sintetici di valutazione d’insieme dell’attività, riguardo all’andamento dell’Amministrazione nel suo complesso, permettendo il monitoraggio continuo della performance dell’Amministrazione anche ai fini dell’individuazione di interventi correttivi che si potranno prevedere, da attuarsi in corso d’esercizio (articolo 6 del D.Lgs. n. 150/2009).
Ulteriore vincolo posto dalla Commissione è quello della necessità di prevedere, nell’ambito nei singoli schemi moduli tesi alla semplificazione, dell’integrazione dei documenti di programmazione e rendicontazione della performance, con l’esplicitazione delle responsabilità dei diversi attori in merito alla definizione degli obiettivi e al relativo conseguimento della performance attesa, oltre alla chiara e agevole individuazione di tutti i soggetti responsabili, per ogni fase della sua realizzazione.
La Commissione suggerisce inoltre che la definizione del sistema nelle sue linee di fondo dovrà avvenire anche attraverso la chiara individuazione delle sue caratteristiche principali sia da un punto di vista metodologico generale che da un punto di vista applicativo che tenga perciò conto delle peculiarità delle singole Amministrazioni.
Il nuovo sistema di controllo dovrà comunque includere tutti gli ambiti di misurazione della performance previsti dall’articolo 8 del D.Lgs. n. 150/2009, coerentemente al sistema di obiettivi che saranno definiti nel piano della performance e rendicontati nella Relazione annuale sulla performance.
Per la CiVIT, l’illustrazione del sistema di controllo dovrà essere integrata anche da valutazioni circa il grado di effettiva capacità delle Amministrazioni, stante i mezzi e le risorse assegnati, di raggiungere i propri obiettivi, garantendo, in tal senso, un utilizzo equilibrato delle risorse, dello sviluppo delle competenze e dell’organizzazione, il miglioramento delle relazioni con interlocutori e portatori di interesse (stakeholder), nonché in merito alla capacità dei processi interni di supporto – i quali rendono possibile il funzionamento dell’Amministrazione – di essere adeguati ai livelli di efficienza ed efficacia necessari per il conseguimento degli obiettivi di policy.
In proposito, proprio circa gli impatti dell’azione amministrativa (outcome), il sistema di controllo dovrà considerare anche gli impatti prodotti nell’ambiente esterno in termini di risposta ai bisogni e, in particolare, identificando ex ante gli impatti che l’attività si propone di produrre sull’ambiente di riferimento e sui bisogni della collettività. Sarà inoltre, necessario fornire ex post elementi utili a valutare se gli impatti previsti sono stati realmente conseguiti; e ad assicurare i confronti con altre Amministrazioni (benchmarking).
Il sistema dovrà quindi permettere di fornire anche un quadro del ”posizionamento” dell’Amministrazione rispetto a soggetti che svolgono attività simili o analoghe.
Quanto alla individuazione dei canoni di misurazione e valutazione della prestazione individuale dei dirigenti e del personale responsabile di unità organizzativa in posizione di autonomia e responsabilità, la progettazione dei sistemi di controllo si dovrà tenere conto dei seguenti aspetti: a) il collegamento tra performance organizzativa e performance individuale, in particolare per i ruoli di direzione e responsabilità; b) la valutazione del contributo individuale alla performance organizzativa; c) l’individuazione di un numero limitato di obiettivi rilevanti, prioritari e coerenti con la posizione occupata dal dirigente, chiaramente collegati all’attuazione dei progetti prioritari dell’Amministrazione, con specifico riferimento al periodo annuale di valutazione; c) l’individuazione di eventuali obiettivi specifici individuali o collettivi che si rendono utili in considerazione delle peculiarità dell’Amministrazione; d) la valutazione delle competenze professionali e manageriali manifestate.
Tali competenze, che saranno definite dall’Amministrazione secondo le proprie specificità organizzative, dovranno comunque essere tali da evidenziare una costante capacità del valutato di adeguare i comportamenti e le competenze alle mutevoli condizioni organizzative e gestionali interne alle Amministrazioni e, tra le competenze e i comportamenti oggetto di valutazione, l’Amministrazione, sulla base delle proprie specificità, dovrà evidenziare quelle funzionali al mantenimento della salute finanziaria, organizzativa e relazionale dell’Amministrazione.
Dovrà essere inoltre prevista una specifica capacità di valutazione da parte del dirigente, nei confronti dei suoi dipendenti, in termini di attitudine alla differenziazione delle valutazioni, come peraltro espressamente stabilito dal D.Lgs. n. 150/2009.
Per quanto attiene ai dipendenti, la valutazione concernerà, in primo luogo, il raggiungimento degli obiettivi di gruppo e/o individuali. In proposito, la delibera suggerisce che questi ultimi dovranno comunque essere coerenti con gli obiettivi dell’unità organizzativa nella quale si collocano le unità di personale oggetto di valutazione.
Il sistema di controllo dovrà inoltre evidenziare, in relazione alla presenza di diverse categorie di personale alle dipendenze dell’Amministrazione interessata non oggetto di valutazione ai sensi del decreto – in particolare, del personale in regime di diritto pubblico, il cui rapporto di lavoro continua ad essere disciplinato, ai sensi dell’articolo 3 del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, dai rispettivi ordinamenti – specifiche modalità e procedure di valutazione.
Completeranno il quadro informativo l’illustrazione dei moduli di misurazione e valutazione della performance, organizzativa e individuale e l’indicazione dell’utilizzo dei sistemi premianti, secondo criteri di valorizzazione del merito e le generalità in merito alla rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico-amministrativo, ai vertici delle Amministrazioni, nonché ai competenti organi esterni, ai cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi.
In particolare, in questa sezione del documento le Amministrazioni dovranno chiarire come, nello specifico contesto organizzativo e regolamentare, la fase di misurazione e valutazione dei servizi si lega alle altre fasi del ciclo di gestione della performance di cui all’articolo 4 del D.Lgs. n. 150/2009 e, in particolare, alla programmazione e alla rendicontazione interna ed esterna.
In ordine ai tempi del sistema di valutazione, le Amministrazioni dovranno inoltre chiaramente esplicitare le scadenze temporali delle fasi di programmazione, misurazione e valutazione in maniera tale da garantire, da una parte, il rispetto delle scadenze imposte per Legge e, dall’altra, l’ ottimizzazione dei tempi interni per le diverse articolazioni di cui è composta l’organizzazione.
Nella scansione delle fasi della procedura di valutazione, il documento prevede che entro il 30 giugno dell’anno successivo a quello di adozione del piano, l’organo di indirizzo politico-amministrativo dovrà provvedere alla verifica annuale dei risultati conseguiti e alla redazione, a consuntivo dell’anno precedente, della Relazione sulla performance di cui all’articolo 10, comma 1, lett. b), in cui saranno evidenziati i risultati, organizzativi e individuali, raggiunti rispetto agli obiettivi programmati ed alle risorse impiegate, con la rilevazione degli eventuali scostamenti.
Nella delibera CiVIT n. 104/2010 viene altresì esaminato il diretto raccordo tra il nuovo sistema di valutazione e la fase iniziale del processo di programmazione finanziaria e di bilancio, rappresentato dall’esame preventivo delle risorse strumentali, le quali dovranno essere impiegate secondo modalità che ne massimizzino i risultati ottenibili: in particolare, la Commissione ivi considera opportuno che il sistema consenta di ottimizzare l’utilizzo dei sistemi informativi e degli strumenti informatici esistenti, in modo tale da minimizzare le risorse finanziarie ad essi associate.
Il documento ritiene inoltre auspicabile che nell’atto di progettazione del sistema di controllo delle performance siano altresì illustrate, al maggior livello di dettaglio possibile, le tecniche utilizzate durante il processo di misurazione e valutazione, come, ad esempio, il metodo dei colloqui individuali per la comunicazione dei risultati della valutazione, questionari per la soddisfazione dell’utenza, etc.
Nel documento si specifica che la adozione dei principi in materia di trasparenza dovrà operare nel contesto della finalità istituzionale di promuovere la diffusione nelle pubbliche Amministrazioni della legalità e della trasparenza, nonché ai fini dello sviluppo di interventi a favore della cultura dell’integrità (articolo 13, comma 8, del decreto), ad integrazione di quelle già adottate con le “prime linee di intervento per la trasparenza e l’integrità” (delibera n. 6 del 25 febbraio 2010), ed, al fine di verificare il rispetto dei già previsti obblighi di trasparenza, di stabilire un rapporto di informazione e collaborazione con le Amministrazioni interessate.
Di particolare interesse è l’attenzione che la delibera n. 105 presta ai riflessi che la trasparenza determina sul nuovo impianto della valutazione delle performance amministrative. In primo luogo, accanto ad un profilo “statico”, consistente essenzialmente nella pubblicità di categorie di dati attinenti alle pubbliche Amministrazioni per finalità di controllo sociale, la delibera segnala infatti il profilo “dinamico” della trasparenza, che è invece direttamente correlato alla performance. Da questo punto di vista, ivi si osserva infatti che la pubblicità dei dati inerenti all’organizzazione e all’erogazione dei servizi al pubblico si deve inserire strumentalmente nell’ottica di fondo del “miglioramento continuo” dei servizi pubblici, connaturato al ciclo della performance anche grazie al necessario apporto partecipativo dei portatori di interesse (c.d. stakeholders).

4. Conclusioni.

L’articolo XV della Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino del 26 agosto 1789 sancisce che: ”La società ha il diritto di chiedere conto ad ogni agente pubblico della sua Amministrazione”.
A ben vedere, si tratta della finalità principale degli interventi di riforma della P.A. e il passaggio storico fondamentale sulla strada della costruzione di un nuovo rapporto tra Amministrazione e cittadino-utente.
D’altro canto, le esigenze di contenimento e riqualificazione della spesa pubblica impongono di concentrare l’attenzione sui risultati, misurati attraverso idonei indicatori, e valutare l’operato del policy maker in base al livello di raggiungimento degli obiettivi prefissati.
Con la riforma della legge di contabilità, la nuova classificazione funzionale della spesa in base alle missioni ed ai programmi da perseguire ha prodotto un più efficace orientamento alle politiche pubbliche, anche di settore, ed una maggiore utilizzabilità del bilancio come strumento decisionale. La stessa introduzione di un sistema di indicatori di performance all’interno dei documenti a corredo del bilancio e del rendiconto, ha contribuito ad una maggiore trasparenza circa gli obiettivi e le priorità da realizzare, offrendo, inoltre, al decisore politico uno strumento efficace per la riprogrammazione delle politiche sulla base degli esiti conseguiti, la valutazione in itinere del loro grado di attuazione, il monitoraggio a posteriori dell’efficacia ed efficienza della spesa.
Anche in tal senso, l’avvio della attività della apposita Commissione CiVIT sembra aver posto su solide basi di approfondimento l’innovazione che dovrà necessariamente coinvolgere le Amministrazioni impegnate ad adeguarsi ai nuovi canoni stabiliti dalla recente riforma di cui alla Legge n.15/2009 e al relativo D.Lgs. n. 150/2009.