Pubblicato su 13° Rapporto annuale sulla formazione nella PA

L’obiettivo di questo paragrafo è di rilevare se le Amministrazioni centrali dello Stato hanno attuato, già nel 2009, interventi formativi centrati sulla riforma della Pubblica Amministrazione voluta dal Ministro Brunetta e quale peso e quali caratteristiche hanno avuto questi interventi.

L’analisi è possibile grazie all’inserimento, nel tradizionale impianto del questionario per il Rapporto annuale sulla formazione della Pubblica Amministrazione somministrato alle Amministrazioni, di alcune nuove sottoaree formative e al cambio di destinazione d’uso di altre già esistenti. In particolare:

• nell’area giuridico-normativa generale;

1. • la sottoarea generica “riforma della PA” è diventata “riforma della PA (riforma Brunetta)”;
2. • la sottoarea “documento elettronico e firma digitale” è diventata “digitalizzazione della PA (riforma Brunetta)”;

• nell’area organizzazione e personale;

1. è stata aggiunta la sottoarea “trasparenza organizzativa (riforma Brunetta)”;
2. la sottoarea “qualità del servizio” è diventata “misurazione dell’efficienza e qualità del servizio (riforma Brunetta)”;
3. la sottoarea “valutazione del personale e delle prestazioni” è diventata “valutazione del personale e delle prestazioni (riforma Brunetta)”.

Questa classificazione ha lo scopo di indirizzare la rilevazione e non di cogliere l’articolazione e la vastità dell’intervento di riforma, anche perché sarebbe prematuro rilevare informazioni su altri profili più complessi dell’azione riformatrice, quali quelli sulla contrattazione, sulla responsabilità e sul ciclo della performance, legati ad una tempistica scandita dalle norme e, nel caso della contrattazione, dai cicli negoziali.

I temi della riforma Brunetta nella formazione degli anni precedenti (2001-2008)

È interessante capire come le Amministrazioni, negli anni passati, abbiano perseguito l’aggiornamento e lo sviluppo delle competenze del personale su alcuni dei temi e ambiti ritenuti poi cruciali nella riforma in atto.

L’analisi della banca dati dell’Osservatorio sulle attività formative delle Amministrazioni centrali mostra come alcune “parole d’ordine” della riforma Brunetta siano presenti nei titoli dei corsi segnalati dalle Amministrazioni negli anni 2001-2008. In particolare:

• valutazione del personale e delle prestazioni;
• trasparenza e accesso;
• informatizzazione e digitalizzazione.

Prendendo in considerazione ore erogate e partecipazioni alle attività svolte, si possono ben evidenziare gli andamenti negli anni.

Nel caso della valutazione del personale e delle prestazioni, si evidenzia come negli anni dal 2001 al 2005, questo tema, pur essendo stato fatto oggetto di un intervento legislativo importante come il decreto legislativo 286 del 99, non ha avuto uno sviluppo e un incremento rimarchevole. Dal 2006 invece i volumi delle iniziative formative in questo ambito subiscono un progresso costante, raggiungendo il loro apice nel 2008 (circa 1.000 ore erogate e 1.200 partecipazioni). Più che la legge, come noto scarsamente applicata, ha potuto, quindi, una sorta di autoregolazione interna delle Amministrazioni su questo tema, percepito sempre più come una necessità. I recenti provvedimenti di riforma quindi, hanno dato voce e traduzione a queste esigenze che iniziavano già ad emergere da qualche tempo nelle organizzazioni pubbliche.

Il tema Trasparenza e accesso, invece, ha un incremento graduale che segue il suo (lento) affermarsi nel dibattito pubblico. Il picco che raggiungono i volumi formativi in questo ambito nel 2008 (circa 2.500 ore erogate e partecipazioni) dimostrano come in questo caso i vènti riformatori, più che “raccogliere” istanze, abbiano dato una sferzata e una spinta, si spera definitiva, all’affermarsi di questi principi già molto diffusi in sistemi amministrativi avanzati come quelli anglosassoni.

Infine, per quanto riguarda l’informatizzazione e la digitalizzazione, si può vedere come, tolto che per alcune anomalie come quella evidente del 2006, l’andamento delle variabili è pressoché stabile con un lieve incremento, in termini di partecipazioni, tra il 2007 e il 2008, dove si contano circa 700 partecipazioni e 800 ore erogate. I volumi, come si può notare, sono notevolmente più bassi rispetto alle altre due aree per il fatto che da questo conteggio sono state “epurate” le iniziative ad esclusivo contenuto tecnologico, in modo da evidenziare solo quelle orientate al “supporto” del cambiamento organizzativo e non semplicemente all’acquisizione di competenze specifiche. Forse questo è l’aspetto su cui maggiormente si dovrà prestare attenzione nell’implementazione delle diverse parti dell’attuale riforma.

La formazione 2009 per la riforma Brunetta

Prima di analizzare i dati 2009 forniti dalle Amministrazioni sulla formazione effettuata specificamente nelle sottoaree etichettate “riforma Brunetta”, è necessario fare una premessa. I due provvedimenti in cui si sostanzia la riforma della Pubblica Amministrazione, cioè la legge 15 del 2009 e il suo decreto legislativo di attuazione 150 del 2009, sono stati emanati rispettivamente a marzo e a (fine) ottobre, il che lascia alle Amministrazioni giusto lo spazio di una risposta “istintiva”, considerato anche il fatto che la chiusura del piano formativo relativo all’anno di riferimento è prevista per marzo.

La risposta sicuramente c’è stata. Venticinque Amministrazioni centrali sulle trentanove censite dal Rapporto, in tutti i comparti (Ministeri, Sicurezza, Organi dello Stato, Autorità, Enti pubblici) segnalano iniziative nelle sottoaree afferenti alla riforma Brunetta, per un totale di 80 corsi, 135 edizioni, 1.757 partecipazioni, 2.226 ore erogate e 28.108 ore fruite. Le sottoaree “riforma Brunetta” afferenti all’area giuridico-normativa generale (riforma della PA; digitalizzazione della PA) assorbono la quasi totalità di questi volumi, lasciandone una quota residuale (circa il 10%) alle sottoaree inserite nell’area organizzazione e personale (valutazione delle prestazioni di dirigenza e personale; misurazione dell’efficienza e qualità del servizio; trasparenza organizzativa).

Sul totale complessivo dell’area giuridico-normativa generale nel 2009 le due sottoaree “riforma Brunetta” costituiscono rispettivamente il 5,3% e il 5,7% delle partecipazioni e delle ore fruite; mentre sul totale complessivo dell’area organizzazione e personale sempre nel 2009, le tre sottoaree attinenti alla riforma Brunetta costituiscono il 3,7% delle partecipazioni e il 4,5% delle ore fruite. Risultati notevoli se si considera la compressione dei tempi di programmazione cui si accennava in precedenza. Può essere interessante analizzare sinteticamente quanto accaduto nelle singole sottoaree etichettate “riforma Brunetta”.

Sottoarea “Riforma della PA”

In questa sottoarea ritroviamo più della metà dei corsi (45) e delle partecipazioni (1.049) effettuati sul totale delle sottoaree “riforma Brunetta” (80 corsi, 1.757 partecipazioni). Analizzando i titoli, come consente di fare la banca dati dell’Osservatorio sui bisogni formativi della PA, si arguisce che le iniziative formative intraprese dalle Amministrazioni hanno l’obiettivo di trasferire i principi, i concetti, gli obiettivi, le azioni e le misure introdotti, novellati, integrati nell’ordinamento dai provvedimenti normativi di riforma e riordino. Non potrebbe essere altrimenti.

La fase di “socializzazione” dei contenuti e di comprensione dello spirito della riforma è propedeutica ai successivi interventi formativi “di sistema”. Questi sono necessari all’accompagnamento di un’azione, quale quella proposta dal Ministro Brunetta, che ha una portata generale tesa com’è, non solo ad innovare le procedure e i meccanismi di funzionamento della macchina pubblica, ma di fatto a riscrivere i “rapporti di forza” tra Amministrazione e cittadino, ribaltandoli a favore di quest’ultimo.

Sottoarea “Digitalizzazione della PA”

In questa sottoarea si concentrano circa un terzo (25 corsi, 440 partecipazioni) dei volumi totali riferiti alle sottoaree “riforma Brunetta” (80 corsi, 1.757 partecipazioni). La digitalizzazione è da sempre considerata una bandiera di tutti i progetti di riforma che hanno riguardato la Pubblica Amministrazione, anche se poi gli sforzi e le risorse ad essa destinati non sono stati sempre adeguati e proficui.

Qui, i risultati dell’analisi sui titoli delle iniziative comunicate dalle Amministrazioni per il 2009 trasmettono la sensazione che la continuità con il passato sia forte, quasi che i percorsi e le competenze sulla digitalizzazione e informatizzazione delle organizzazioni abbiano una vita propria e siano valide a prescindere dalle contingenze. Anche se queste tematiche hanno certamente un bagaglio di sapere tecnico e di know-how consolidato che gli addetti ai lavori devono possedere, è altrettanto vero che hanno un ruolo di supporto e accompagnamento ai processi di cambiamento e su di essi devono di volta in volta modellarsi e adattarsi. Corsi sull’e-government o sulla gestione documentale sono sicuramente utili, ma vanno collegati forse al tema della trasparenza, la conoscenza di sistemi software per la misurazione e la valutazione delle performance possono aiutare ma certo non possono sostituire i dirigenti nell’esercizio della loro funzione.

Questa riforma deve essere accompagnata dalla formazione, ma per il suo impianto può suggerire anche nuovi modi di fare formazione. Nel momento in cui, infatti, il testo normativo di riferimento, il decreto legislativo 150 del 2009, enuncia un principio (ad esempio la trasparenza) e poi delinea gli strumenti per attuarlo (l’informatizzazione e la digitalizzazione) suggerisce indirettamente una metodologia didattica che non separi le materie ma anzi le intersechi l’una con l’altra.

Sottoarea “Valutazione delle prestazioni di dirigenza e personale”

Questa sottoarea è la più rilevante tra quelle appartenenti all’area organizzazione e personale: 14 edizioni; 238 ore erogate, 3.309 ore fruite; 231 partecipazioni, con un’altissima percentuale di presenza dei dirigenti (90%). La sua peculiarità, tuttavia, risiede nel fatto che le parole chiave che la caratterizzano (valutazione, performance, prestazioni, misurazione, ecc.) sono rintracciabili (la banca dati dell’Osservatorio permette la ricerca per stringhe di titolo) in modo consistente anche nei titoli di attività formative che le Amministrazioni hanno classificato, sempre con riguardo alle attività 2009, in diverse aree e sottoaree, non direttamente collegate alla riforma Brunetta.

Queste attività formative “smarrite” rispetto all’ortodossia dei precetti indicati dai provvedimenti di riforma, eredità di sforzi anche apprezzabili delle Amministrazioni di introdurre al loro interno procedure controverse, sono quantificabili in circa 57 edizioni di corso, per un totale di 856 ore erogate, 13.000 ore fruite e 965 partecipazioni. Valori che superano anche di quattro volte quelli rilevati per la sottoarea etichettata “riforma Brunetta”.

Certamente, pur nel rispetto delle differenze e delle esigenze di Enti e Istituzioni, i programmi e le azioni formative dovranno trovare una composizione intorno alle scelte strategiche compiute, se non altro per evitare dispersione di energie e risorse. L’aggregazione e la coerenza nell’erogazione formativa sui temi della riforma, passano anche per quei soggetti che, appositamente riordinati, sono stati scelti per accompagnare e sostenere il cammino di innovazione; il FORMEZ e la Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione sono stati riorganizzati rispettivamente con il decreto legislativo 6 del 2010 e il decreto legislativo 178 del 2009. La Scuola in particolare, attraverso una progettazione strategica delle proprie attività mira ad ottenere un’eccellenza interna da proiettare poi sulla propria offerta formativa in modo che questa risulti pertinente e di qualità.

Sottoaree “Misurazione dell’efficenza e qualità del servizio” e “Trasparenza organizzativa”

Entrambe le sottoaree hanno prodotto risultati pressoché trascurabili in termini formativi nel 2009. Nel caso della “misurazione dell’efficenza” cio è singolare se si considera che i primi provvedimenti proposti dal Ministro Brunetta e adottati dal Governo avevano proprio lo scopo di agire sull’efficenza interna e di conseguenza sulla qualità del servizio. La spiegazione potrebbe risiedere nel carattere specifico della materia, destinata ad un pubblico ristretto e particolarmente specializzato (uffici personale), capace di auto-formarsi sul campo in una sorta di addestramento on the job, senza ricorrere ai tradizionali canali formativi.

Per la trasparenza organizzativa, invece, pur essendo tra gli argomenti più controversi, discussi e storicamente presenti nel dibattito sulla Pubblica Amministrazione italiana, non si è trovato probabilmente ancora il modo di tradurre i concetti e i principi in programmi, procedure e strumenti pratici da trasferire attraverso la formazione. Bisogna precisare però che, in questo caso, al contrario di quanto fatto per l’analisi degli anni passati, non si sono considerate le iniziative sul tema dell’accesso che hanno un risvolto prettamente normativo, volendo rivolgere, invece, l’attenzione alla trasparenza come atteggiamento e pratica organizzativa. Anche in questo caso però, i testi normativi di riforma concedono un aiuto alla didattica e ai progettisti di formazione individuando concretamente soggetti responsabili, programmi da redigere, contenuti, procedure da attuare, tempi e modi da rispettare. E questa, al di là dei contenuti specifici, non è un’innovazione da poco. Il giudizio in termini formativi, quindi, può essere sospeso fino a che tutto il processo previsto dalla norma entrerà a regime secondo step e scadenze definite.

Altre considerazioni sui dati 2009

I dati 2009 rilevati sulle cinque sottoaree etichettate “riforma Brunetta”, suggeriscono altre due chiavi di lettura. Una sulle modalità di erogazione e sulle caratteristiche dei soggetti dell’offerta, l’altra sui sistemi di valutazione delle iniziative formative svolte dalleAmministrazioni.

Per quanto riguarda la prima, la quasi totalità dei corsi sono stati svolti con modalità d’aula. 38 sono stati erogati da organizzazioni private. Evidentemente il mercato si organizza in tempi più rapidi rispetto all’Amministrazione riuscendo a confezionare “pacchetti formativi” ad uso e consumo immediato della Pubblica Amministrazione e fornisce, in alcuni casi, anche un utile servizio. Inoltre i contenuti della formazione iniziale per la riforma, previsioni normative, principi, concetti si prestano maggiormente ad una erogazione in aula, secondo schemi didattici classici.

Attenzione però: la riforma, così come strutturata, ha certamente un’origine “eteronoma” proveniente, imposta, dalla legge, ma dovrà avere necessariamente uno sviluppo “autonomo”, interno al settore pubblico, visto il coinvolgimento diretto delle Amministrazioni nell’applicazione del dettato normativo e nello svolgimento di funzioni e azioni. Si pensi ad esempio agli OIV, gli organismi interni di valutazione, chiamati, tra l’altro, a sorvegliare e monitorare il funzionamento dei meccanismi interni di valutazione: questi nel tempo produrranno, se messi a regime e fatti funzionare, un know-how e delle tecnicalità che sarà difficile riprodurre in corsi tenuti da soggetti esterni alla Pubblica Amministrazione e in iniziative condotte solo con metodologie classiche di formazione.

Sarebbe opportuno che, mentre si procede con l’implementazione di parti di riforma, le Amministrazioni, anche tramite soggetti di riferimento come la CIVIT o la SSPA, aggregassero il sapere, le tecniche e i metodi che progressivamente si sedimentano, in modo da costituire esperienze replicabili, pacchetti di conoscenze trasferibili e adattabili, pratiche comuni al settore pubblico da veicolare poi da un’Amministrazione all’altra attraverso simulazioni e case studies, learning on the job, formazione intervento. L’aula, pur non essendo sostituibile per certi aspetti, dovrebbe perdere il suo ruolo centrale a favore di tecniche formative basate sul “saper fare” all’interno del contesto di riferimento, che sembrano più consone alla diffusione di una “cultura” amministrativa e organizzativa comune alle Pubbliche Amministrazioni.

In merito alla seconda chiave di lettura, da un quesito specifico posto alle Amministrazioni sul questionario di rilevazione per il 13° Rapporto, risulta che solo il 37,5% dei corsi (30 su 80) segnalati nelle cinque sottoaree “riforma Brunetta”, prese in esame in questo paragrafo, vengono sottoposti a valutazione e che questa, nella quasi totalità dei casi, si riduce ad un rilevamento della soddisfazione finale degli utenti. Un intervento di riforma che fa della misurazione degli effetti uno dei suoi punti focali non può prescindere da una valutazione dell’impatto delle azioni, tra cui quelle formative, che vengono messe in campo per attuarlo. Se la formazione deve essere un “accompagnamento”, la rilevazione del suo impatto può indirettamente costituire un indicatore dello stato di salute del processo di modernizzazione e cambiamento della Pubblica Amministrazione avviato attraverso la riforma stessa.

Non si tratta di un particolare irrilevante. Infatti le difficoltà incontrate dai soggetti coinvolti (politici, dirigenti, funzionari) nella gestione del processo formativo, a partire dalla definizione degli obiettivi, alla pianificazione ed erogazione degli interventi, alla loro valutazione, possono essere considerate senza dubbio alcuno un vulnus che ha gravato sulla stagione di riforma della Pubblica Amministrazione inaugurata nel 1992-1993, al pari del malfunzionamento dei meccanismi di contrattazione e dell’inefficacia della disciplina dei controlli, solo per citare i due esempi più eclatanti.

Partire con il piede giusto nel senso della valutazione dell’impatto della formazione, in primo luogo per quella erogata e finalizzata alla riforma, ha un’importanza cruciale; sarà il segno che l’intero processo formativo è migliorato: la possibilità di valutare in modo efficace, infatti, deriva da una corretta quantificazione degli obiettivi, dalla pianificazione e dal monitoraggio continuo.

In questo senso hanno e avranno sicuramente una grande responsabilità quei soggetti, come la Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione, chiamati a dettare le policy e le strategie in campo formativo, promuovendo anche un coordinamento degli altri soggetti della formazione pubblica, e dal punto di vista pratico anche a fornire consulenza diretta alle Amministrazioni su questi temi.